Краткая аналитическая записка по вопросу преобразования города-курорта Сочи

Краткая аналитическая записка

по вопросу о преобразовании муниципального образования городской округ  город-курорт Сочи.

Согласно Постановлению Президиума Верховного Совета Российской Федерации № 4766-1 и Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 12.04.1993 г. № 337 “О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи” Сочинский курортный регион является курортом федерального значения.

Согласно Закону Краснодарского края от 19.07.2011 N 2316-КЗ «О землях недвижимых объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения, расположенных на территории Краснодарского края, и зонах их охраны» город Сочи – является историческим поселением.

В соответствии с законодательством РФ и согласно статье 1 главы 1 Устава Муниципального образования город-курорт Сочи (далее по тексту Устав) территория города Сочи, его уникальные природные богатства и рекреационные возможности являются национальным достоянием Российской Федерации, принадлежат и служат народу.

1. О порядке планируемого преобразования муниципального образования городской округ город-курорт Сочи, путём разделения на муниципальное образование городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края.

30 октября 2019 года на 27-ой  сессии ЗСК было принято решение создать пгт Сириус в составе МО городской округ город-курорт Сочи.

Согласно Решению Городского Собрания Сочи № 13 от 14 февраля 2020 года на 26 февраля 2020 года назначено проведение общественных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования город-курорт Сочи, с вынесением на обсуждение следующего вопроса: «Согласны ли Вы с преобразованием муниципального образования город-курорт Сочи, путём разделения на муниципальное образование городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края?»

1. Анализ предмета, вынесенного на слушания, и порядка обсуждения
   • Согласно гл.4 статья 12 и статья 13 Устава, права граждан на осуществление местного самоуправления осуществляются посредством участия в местном референдуме. Однако, на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, в то время как Сочи является курортом федерального значения, и решение об изменении его границ относится к полномочиям Правительства РФ.
   • Как следует из п.1.2 Приложения 1 к Решению ГСС от 14.02.2020 за № 13, целью деятельности комиссии ГСС по проведению публичных слушаний является выявление мнения населения по вопросу преобразования города Сочи.
   • Согласно ч. 2 статьи 2 Устава, изменение границ города Сочи осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти Краснодарского края, федеральных органов государственной власти. Изменение границ не допускается без учета мнения населения города Сочи и осуществляется законом Краснодарского края.
   • Согласно части 1 статьи 18 Устава, публичные слушания, назначаются для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. По пункту 1 части 3 статьи 18 на публичные слушания должны выноситься проект Устава, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав; По пункту 4 части 3 статьи 18 на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании города Сочи;
   • Согласно части 2 статьи 18. Устава, публичные слушания, проводимые по инициативе населения или Городского Собрания Сочи, назначаются ГСС. Однако из решения ГСС от 13.02.2020 № 13 неясно, кто является инициатором преобразования города Сочи. Федерации (ст. 26 от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) и часть 4 решения ГСС от 25 июля 2006 года № 234) и какой муниципальный акт:

а) Целесообразность проведения публичных слушаний, как и, собственно, самого разделения города Сочи вызывает сомнение, так как, по заявлению Заместителя председателя комитета ГСС по местному самоуправлению Родиона Цырульника, письменное обращение за подписью 892 человек поступило не от инициативной группы граждан, порядок формирования которой определяется ст. 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) и частью 4 Приложения 1 к Решению ГСС от 25 июля 2006 года № 234), где также установлен и перечень материалов, необходимых для проведения процедуры слушаний.

б) Следовательно,   при отсутствии заявления инициативной группы, у ГСС не было необходимости, связанной с обязывающей нормой права, ставить вопрос о разделении города Сочи.

• в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и части18 статьи 15 Устава для преобразования муниципального образования город-курорт Сочи посредством изменения границ ТРЕБУЕТСЯ ПОЛУЧЕНИЕ НЕ МЕНЕЕ ПОЛОВИНЫ СОГЛАСИЯ НАСЕЛЕНИЯ ГОРОДА СОЧИ, выраженного путем голосования либо на сходах граждан обоих образуемых городских округов. Для получения согласия необходимо обеспечить аргументацию, которая убедит граждан в преимуществах предлагаемого преобразования. Однако, оснований для одобрения гражданам не предоставили:

а) Согласно части 3 статьи 18 Устава на публичные слушания должны выноситься проект Устава, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав; Таким образом, предметом назначенных слушаний должен быть муниципальный проект нормативного правового акта в связи с предлагаемым преобразованием города Сочи. Однако на слушания вынесен вопрос населению, не обоснованный проектами муниципальных документов, комплектом документов, указанных в части 4 Приложения 1 к Решению ГСС № 234, и никакими другими аргументами не подкреплённый.

б) Поскольку проект решения ГСС «О преобразовании муниципального образования городской округ город-курорт Сочи, путём разделения на муниципальное образование городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края» не опубликован, он не может являться предметом публичных слушаний, а значит и целью проведения данных публичных слушаний не может быть обозначенный в п. 5 части 2 решения ГСС от 25 июля 2006 года № 234 учёт мнений общественности при принятии решений органами местного самоуправления муниципального образования, который обязателен в силу положений ч.5.1 ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) при разделении городского округа, влекущем образование двух и более городских округов.

в) Целью назначенных публичных слушаний, согласно части 2 решения ГСС от 25 июля 2006 года № 234 могло бы стать   указанное в п.1 части 2 решения ГСС от 25 июля 2006 года № 234 информирование общественности и органов местного самоуправления о заключениях экспертов, привлечённых комиссией, по обсуждаемой проблеме, и, согласно п.2 части 2 решения ГСС от 25 июля 2006 года № 234, выявление общественного мнения на основании экспертных заключений по теме и вопросам, выносимым на слушания. Однако, не привлечены к изучению вопроса городские эксперты и не предоставлены для ознакомления граждан заключения других экспертов, привлечённых комиссией, т.е. не исполнены должным образом или совсем не исполнены положения п. 3, пп. «а» и «б» о привлечении экспертов Приложения 1 к решению ГСС от 14.02.2020 за № 13.

г) Таким образом, в отсутствии проекта муниципального правового акта ГСС по вопросу преобразования города Сочи как предмета публичных слушаний и в связи с неопределённостью в отношении инициатора преобразований, назначение слушаний не соответствует нормам законодательства РФ и положениям Устава города Сочи.

2. Краткий предварительный анализ ожидаемых последствий преобразования муниципального образования городской округ город-курорт Сочи, путём разделения на муниципальное образование городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края.

• Имиджевые потери
  • • У россиян с Сочи традиционно ассоциируются представления   – черноморская здравница, летняя столица, лидер курортной отрасли РФ – бальнео-климатический курорт, самый длинный город Европы.
  • • Международный имидж Сочи приобрел в результате победы в конкурсе на проведение Зимней Олимпиады в 2014 году. Благодаря Олимпиаде, в мире закрепился бренд Олимпийской столицы Сочи-2014. На этом строится политика привлечения турпотоков в Сочи. Посещение Олимпийского парка – непременно входит в программу пребывания в городе гостей.
  • • Как следовало из Олимпийской заявочной книги, Олимпийская программа   была стратегически нацелена на Устойчивое развитие города Сочи, получившего статус олимпийской столицы. Президент РФ Путин В.В, поставил цель постолимпийского развития — преобразование Сочи в курорт мирового уровня на базе Олимпийского наследия.
  • • Для того, чтобы состоялся Олимпийский праздник, под олимпийские объекты были выделены   особо охраняемые природные территории в долине реки Мзымта, обладающие наиболее ценными рекреационными ресурсами, которые рассматривались как стратегический резерв развития бальнео-климатического курорта Сочи. С 2008 по 2014 год сочинцы и гости курорта испытывали перегрузки, неудобства, дефицит электроэнергии и ежедневный транспортный коллапс. Невосполнимый ущерб нанесён экосистеме реки Мзымта и всему природному комплексу курорта, что серьёзно отразилось на состоянии рекреационных территорий и привело к утрате значительной части запасов питьевой воды, бальнеологических ресурсов (Краснополянское месторождение минеральных вод, Имеретинские лечебные грязи, состояние морской воды, деградация Имеретинских галечных пляжей и т.д.)
  • • Сохранение целостности и единства курорта Сочи в интересах граждан РФ, ныне живущих и будущих, закреплённое законодательством РФ, — предмет заботы каждого жителя Сочи, его ответственность перед будущим нашей страны.
  • • При принятии решения о создании пгт Сириус на территории Сочи Краснодарского края спикер ЗСК аргументировал создание пгт как делового и досугового центра, который станет источником привлечения краевых и федеральных средств для пополнения бюджета города Сочи. И теперь, намерение отделить Нижнеимеретинскую территорию с Олимпийским парком, который стал мировым брендом Сочи и центром формирования Сочи как курорта мирового уровня, свидетельствует о пренебрежительном отношении к национальному наследию РФ и к праву жителей города Сочи на учет   их мнения в жизненно важных вопросах.
  • Такое намерение не содействует укреплению авторитета власти РФ и подрывает доверие   к ее институтам, таким образом, усиливая социальные противоречия и порождая дополнительные проблемы в городе Сочи, которых и так слишком много у новых муниципальных руководителей.
• Документальное оформление, изменения в системе муниципальной власти и финансовые потери
  • • В случае разделения города Сочи на два городских округа, изменения коснутся документооборота на всех уровнях власти, будут вноситься изменения во все нормативно-законодательные акты, документы социально-экономического, и территориально-пространственного планирования РФ, ЮФО, Краснодарского края, города Сочи, во все географические карты, в том числе международные, и в топографические материалы, в почтовые адреса, в информационные системы российские и международные.  На эти мероприятия необходимы значительные бюджетные средства, при том, что даже ул. Воровского или ул. Войкова, по предложению граждан Сочи, не переименовали по причине дефицита бюджета.
  • • Изменения в системе муниципальной власти. Согласно абз. 4 п.1 ст. 84 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019), при преобразовании муниципального образования формирование органов местного самоуправления производится в порядке, установленном статьей 85 указанного выше Федерального закона.
  • • Согласно ст. 31 и ст. 36 Устава, предлагаемое изменение повлечёт досрочное прекращение полномочий депутатов ГСС и Главы города Сочи и потребует проведения новых выборов, что также создаст дополнительную нагрузку на муниципальный бюджет.
  • Вместо сокращения бюрократического аппарата, произойдёт удвоение количества чиновников и депутатов   в системе муниципального самоуправления обоих создаваемых городских округов, а также будет задействован большой штат чиновников для решения задач по переименованию связанных с этим решением документов, что также создаёт большую нагрузку на бюджет.
• Проблемы территориально-пространственного развития поселений
  • • В ч.1 и ч.2 статьи 2 Устава определено, что «Границы города Сочи устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления города Сочи единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории города Сочи отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края».
  • В настоящее время на всей территории Сочи в полномочиях муниципалитета осталось не более 8% муниципальных земель, в том числе на территории в границах предлагаемого поселения Сириус – около 1%:

а) При преобразовании в обоих планируемых городских округах не будут обеспечены возможности развития, предусмотренные п. 3.1 ч.1 статьи 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019): территорию городского округа составляют земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа. В планируемом к образованию городском округе Сириус земли для развития городского округа отсутствуют. (Более 95 % земель на территории пгт Сириус разграничены и принадлежат категории «Земли населённых пунктов»). Практически, исчерпаны территориальные ресурсы для развития в границах городской черты Сочи.

б) п. 15.1 ч.1 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) предусмотрено, что границы городского округа устанавливаются с учётом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

• • Совершенно очевидно, что вновь образуемый городской округ Сириус – неразрывно и неотъемлемо связан с инфраструктурой Сочи и не отвечает требованиям, указанным в приведённых выше положениях закона о местном самоуправлении, так как не способен самостоятельно решать целый перечень вопросов местного значения городского округа, перечисленных в ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019).

• • Например, не способен самостоятельно решать вопрос организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, согласно ч.1 п.23, так как на рассматриваемой территории, в границах современного пгт Сириус, не расположено ни одного действующего кладбища с доступным территориальным ресурсом для захоронений, более того, согласно действующему законодательству о курортах, а также законодательству о похоронном деле (Абз. 9 П. 13 Постановления Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения», принятым в развитие Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а также п.1 части 2 статьи 16 Федерального Закона № 8 «О погребении и похоронном деле») невозможна организация и новых кладбищ в силу нахождения всего пгт Сириус в первой и второй зонах округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Сочи.

• Этот и другие социальной инфраструктуры вопросы решаются в проектах территориального планирования, с учётом ч.2 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) : «Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьёй 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтверждённые генеральным планом данного городского поселения.»

3. Анализ перспектив преобразования муниципального образования городской округ Сочи – курорт федерального значения и образуемого муниципального   образования городской округ Сириус Краснодарского края.

3.1. Ожидаемое внесение в Конституцию понятия «Федеральная территория» наводит на мысль о перспективе наделения планируемого к образованию МО городской округ Сириус статусом города федерального значения (т.е. субъектом Российской Федерации). В настоящее время это противоречит действующему конституционному законодательству Российской Федерации (П. 1 ст. 5 ФКЗ №6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»: «Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.»).

3.2. В этой ситуации, принимая во внимание неразрывное единство инфраструктуры городского округа Сочи в его существующих границах и декларированные обязательства верховной власти о создании курорта мирового уровня Сочи, можно продвигать идею создания Закона РФ о Федеральном курорте Сочи, в котором прописать взаимоотношения федеральных, региональных и муниципальных органов власти, в том числе, особо оговорить статус территориально обособленного комплекса образовательного центра «Сириус» в составе федерального курорта Сочи,

3.3. Следует надеяться, что Сочи повезёт больше других городов России, являющихся крупнейшими научными, экономическими и культурными центрами страны и желавшими приобрести заветный статус города федерального значения. Все попытки указанных муниципалитетов (Новосибирск, Екатеринбург, Хабаровск, Владивосток, Казань, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Красноярск, и др.) стать субъектами РФ оканчивались неудачей, а предложения о наделении их соответствующим статусом были отклонены на основании П. 1 ст. 5 ФКЗ №6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации».

3.4. Вместе с тем, если проанализировать причину наличия существующих норм в конституционном законодательстве, учитывая сложную внутриполитическую обстановку в стране в период, предшествующий дате принятия указанного выше ФКЗ (2001 год), становится очевидно, что наличие данных положений направлено на сохранение внутриполитической стабильности и безопасности, а также территориальной целостности России. В подтверждение этому достаточно упомянуть о курсе на укрупнение регионов в 2003-2008 годах путём их объединения, а также упразднения ряда автономных округов, который должен быть продолжен и в настоящее время.

4. Альтернативы преобразования муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края.

4.1. Альтернативы преобразования муниципального образования городской округ города-курорта Сочи Краснодарского края предусмотрены в Стратегии социально-экономического развития ЮФО, в Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края, в документах территориального планирования на всех этапах развития Сочи: генеральный план 1967 года, генеральный план 1996 года, генеральный план 2009 года.

4.2. Концепция преобразования города сочи в Сочинскую курортную агломерацию — СКА вошла в программу МРР РФ по формированию пилотных проектов социально-экономического развития агломераций РФ в 2014 г., одним из принципов которой было объединение территорий с целью создания системы Азово-Черноморских агломераций.

4.3. В настоящее время в Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края поставлена цель СЦ-21 — Сочинская курортная агломерация как пример формирования системы внутримуниципального агломерационного управления – МО городской округ с внутригородским делением Сочи. В составе СКА в дальнейшем, согласно логике агломерационного управления, может быть особо выделен внутригородской район — образовательный центр (наукоград) Сириус/Имеретинская низменность, по аналогии с особо выделенной территорией инновационного центра Сколково в составе Можайского района Московской области.

5. Выводы

5.1. Вопросы преобразования города-курорта Сочи имеют стратегическое значение.

5.2. Решение не может быть принято без соответствующего проекта и оценки, а также глубоких предварительных обсуждений с участием специалистов из различных отраслей знаний, как с формально-правовой, так и с прикладной точки зрения.

6. Рекомендации:

• Учитывая обсуждаемые изменения в Конституцию РФ в части федеральных территорий и стратегический характер вопроса, вынесенного на публичные слушания, включить вопрос о преобразовании города Сочи в Техническое задание на разработку Положения о городе Сочи – курорте федерального значения, в Техническое задание на разработку Стратегии социально-экономического и пространственного развития МО городской округ город-курорт Сочи и в Техническое задание на разработку Генерального плана МО городской округ город-курорт Сочи.
• Вопрос о преобразовании МО городской округ город-курорт Сочи вынести на общественное обсуждение по материалам вышеуказанных в п. 6.1 настоящей записки документов нормативно-правового, стратегического и территориального планирования на промежуточных этапах их формирования с последующим после их завершения референдумом, голосованием или опросом, согласно законодательству РФ.

Руководитель АЧП ЮТО РААСН в Сочи,
Заслуженный архитектор РФ, академик МААМ                                        О.Ф. Козинский

Эксперт, кандидат архитектуры, советник РААСН                                   О.В. Козинская

Эксперт                                                                                                                     А.С. Хорошун