Общественная политика для оптимального развития городов

Эта статья является переводом с английского. Оригинал здесь.

Предисловие переводчика

Сразу предупреждаю — это лонгрид, т.е. долго читать придётся. Но зато интересно. На мой взгляд, эта статья является одной из ярких и глубоких аналитических работ в сфере урбанистики, градостроительства и устойчивого развития, найденная мною в просторах Интернета за последние несколько лет, затрагивающая вопросы политики, в частности градостроительной политики — деятельность, которая контролирует и управляют ростом и развитием городов. Статья рассматривает в качестве примеров различные города как США, так и мира — опыт проб и ошибок. Я не менял обращения автора, поэтому любые последующие местоимения будут относится непосредственно к автору статьи. Решение о её переводе было принято в связи с тем, что для будущего развития города-курорта Сочи, да и других городов, градостроительная политика необходимый, а главное очень эффективный инструмент, если приложен с умом. Итак, отложите все дела на потом, и наслаждайтесь чтением.

Todd Litman. Общественная политика для оптимального развития городов

К какой величине разрастания, плотности населения и количества автотранспортных средств, разнообразия жилья и транспортной политики должны стремиться растущие города? В этой статье кратко излагаются мои недавние исследования, в которых рассматриваются вышеупомянутые и связанные с ними вопросы.

Как города должны развиваться? Это важный и актуальны вопрос. В настоящее время мы находимся в середине основного, главного периода урбанизации. Согласно прогнозам Организации Объединенных Наций, в период с 1950 по 2050 год численность населения возрастёт примерно в четыре раза (здесь и далее текст выделен переводчиком) и перейдёт от 80% процентов сельского населения к примерно 80% городского. Хотя большая часть этого роста наблюдается в развивающихся странах, города развитых стран также испытывают рост, поскольку всё больше семей выбирают городские кварталы в пригородных районах. Развитие городов имеет огромное экономическое, социальное и экологическое воздействие. При надлежащей политике мы можем оставить наследие действительно устойчивого развития для будущих поколений.

Мой новый отчёт «Анализ государственной политики, способствующей разрастанию городов», написанный в партнёрстве с Программой городов LSE (Лондонская школа экономики) для Новой Климатической Экономики, представляет собой практическое руководство для создания городов, которые являются экологически безопасными, богатыми и умными: содержат привлекательные и чистые места для жизни, предоставляют возможности для социальной реализации, предоставляющие социальное равенство. В нём анализируются издержки и выгоды различных моделей развития и обсуждаются способы оптимизации расширения городов, плотности, жилого комплекса и транспортной политики для различных типов городов. Позвольте мне кратко изложить некоторые основные выводы и рекомендации из отчёта, надеясь, что это вдохновит вас на полный текст документа.

Это исследование начинается с определения разрастания и «умного» роста (имеется в виду как грамотно спланированного так и технологии «умного города» — прим. пер.). Они различаются во многих отношениях, как показано ниже.

Разрастание и «умный» рост варьируются разными способами.

Затем исследование сравнивает физическое и экономическое влияние этих двух моделей развития. Существует два основных фактора, которые необходимо учитывать:

• разрастание увеличивает потребление земли на душу населения, что приводит к смещению других видов землепользования и увеличивает расстояния между видами деятельности, что увеличивает потребности в инфраструктуре на душу населения и приводит к появлению «услуг на расстоянии»,
• люди должны преодолевать расстояния, чтобы добраться до пункта назначения.

Эти первичные воздействия имеют различные экономические издержки, включая снижение производительности сельского хозяйства, ухудшение состояния окружающей среды, увеличение расходов на предоставление коммунальных услуг и государственных услуг, снижение доступности и экономических возможностей для пешеходов, а также увеличение транспортных расходов, включая расходы на транспортные средства, время в пути, задержек, несчастных случаев и загрязнение.

Предыдущие исследования показали в количественном и финансовом эквиваленте многие из вышеупомянутых воздействий, но это исследование является наиболее всеобъемлющей попыткой на сегодняшний день интегрировать их в единую структуру анализа. Исследование разделило города США на квинтили (пятые), от самых «умных» и компактных до самых растянутых, и оценило дополнительные затраты связанные с последними. Анализ показал, что, увеличивая расстояния между домами, предприятиями, услугами и рабочими местами, разрастание увеличивает стоимость предоставления инфраструктуры и общественных услуг на 10-40 процентов. Используя различные источники данных об этих издержках, он подсчитывает, что наиболее разбросанные квинтильские города тратят в среднем 750 долларов США на душу населения  ежегодно на государственную инфраструктуру, что на 50 процентов больше, чем 500 долларов в «умных» городах.

Подобным образом разрастание обычно увеличивает число владений автомобилем на душу населения на 20-50 процентов, а также сокращает использование пешеходного, велосипедного и общественного транспорта на 40-80 процентов по сравнению с «умными» городами. Увеличенное автомобильного трафика приводит к росту прямых транспортных расходов для пользователей авто, такие как расходы на содержание транспортного средства и топливо, а также внешние издержки, такие как расходы на строительство и обслуживание дорог и парковок, пробки, аварии и выбросы загрязняющих веществ. На следующем рисунке показаны оценки этих затрат.

Развитие городов значительно влияет на безопасность и здоровье человека. «Умный» рост сокращает пассажиропоток и скорость движения на душу населения, что приводит к значительному снижению числа несчастных случаев на дорогах, чем в сообществах «разросшихся» городов. Благодаря значительному увеличению ежедневной активности ходьбы и езды на велосипеде, «умный» рост также имеет тенденцию улучшать общественную пригодность и здоровье, что снижает расходы на здравоохранение, связанные с физической бездеятельностью и ожирением.

Число жертв дорожно-транспортных происшествий на 100 000 жителей обычно составляет 20-30 в городах развивающихся стран, 10-20 в развитых, автомобильных городах, 5-10 в развитых, компактных городах и всего 1,5-3 в развитых, компактных городах с сильным транспортным спросом (TDM).

Разрастание имеет тенденцию наносить ущерб физически и экономически обездоленным людям за счет снижения эффективности доступных способов перемещения, таких как ходьба, езда на велосипеде и общественный транспорт. С разросшимся развитием более обеспеченные домохозяйства, как правило, переходят в изолированные, зависящие от автомобиля районы, оставляя бедность сосредоточенной в городских кварталах, что, как правило, усугубляет социальные проблемы, такие как преступность и социальная изоляция. С другой стороны, исследования, обсуждаемые в этой статье, указывают на то, уровень преступности, как правило, ниже в компактных, смешанных, мультимодальных обществах из-за большего количества прохожих — «глаз на улице» — которые способны сообщить о потенциальных угрозах (концепцию «глаз на улице» или «eyes on the street» описала Джен Джекобс  1950-х, прим. пер.), а также экономических возможностей для жителей, подверженных риску.

Обширные исследования также показывают, что «умный» рост имеет тенденцию повышать экономическую производительность за счёт улучшения доступности, обеспечивающего эффективность агломераций, снижение инфраструктурных и транспортных расходов, а также сокращение потребности в импорте топлива для транспортных средств. Эти факторы особенно важны в городах развивающейся стран, где большинство семей не могут позволить себе владеть частными автомобилями и где так же важно поддерживать эффективность использования ресурсов.

Используя оценки с низкими границами этих воздействий, было подсчитано, что в целом разрастание расходов американской экономики составляет более 1 триллиона долларов в год или более 3000 долларов США на душу населения. Исследование показало, что американцы, живущие в разрозненных общинах, непосредственно несут дополнительные расходы на 625 миллиардов долларов и налагают дополнительные 400 миллиардов долларов дополнительных внешних издержек. Фактические затраты, вероятно, намного выше, поскольку исследование не монетизировало некоторые важные воздействия, такие как экономические издержки на сельскохозяйственные земли и перемещение местообитаний или ценность улучшения доступности для не водителей.

Эти издержки являются экономически неэффективными и несправедливыми: они тратят ценные ресурсы и налагают затраты на людей, которые не получают выгоды от разрастания. Описываемые более позитивно, разумная политика роста может обеспечить значительную экономию и выгоды, включая прямые выгоды для людей, которые предпочитают жить в более компактных, мультимодальных сообществах и косвенных выгодах для общества в целом.

Был исследован спрос на разрастание, то есть количество, которое домохозяйства предпочитают над умным ростом и факторы, которые влияют на эти предпочтения. Хотя разрастание обеспечивает прямую выгоду для жителей, многие из них являются социальными и экономическими последствиями, такими как повышенное чувство безопасности,  статуса, в отличие от уникальных особенностей разрастания, и поэтому их можно тиражировать в более компактных и мультимодальных районах. К счастью, разумная политика роста может повысить безопасность и удобство жизни в городах.

Факт в том, что потребности в жилье и предпочтения разнообразны; например, некоторые семьи нуждаются в больших домах, в открытом пространстве для детей и домашних животных или требуют пространства, студий или гаражей для бизнеса, различных занятий, хобби. Так же, по мере того как жители становятся более богатыми, они требуют более качественных кварталов и транспортных возможностей, таких как привлекательные улицы, низкий уровень шума и загрязнения воздуха, а также удобный общественный транспорт. В результате, чтобы быть успешным, «умное» развитие роста должно отвечать этим требованиям.

Ключевым вопросом для анализа является показатель того, что разрастание экономически неэффективно, то есть, разрастание является результатом искажений в политике, где низкая плотности развития и автомобильное использование довлеет над более компактным развитием и более ресурсосберегающих режимов. В исследовании были изучены различные искажения рынка и планирования, которые стимулируют разрастание (методы развития, которые способствуют разбросанному, точечному, развитию в условиях компактного городского заполнения), занижение стоимости инфраструктуры и услуг в разбросанных местах и ​​занижение стоимости автомобильных перевозок. Потребительские исследования показывают, что при более эффективном ценообразовании и более всестороннем и нейтральном планировании многие семьи выбирают более компактные регионы, меньше ездить и больше полагаться на альтернативные способы перемещения. В этом исследовании были выявлены конкретные искажения в политике, которые поощряют расширение города, а не его интеллектуальный рост, а также рыночные реформы для исправления этих искажений.

Например, города могут улучшать и продвигать более компактные варианты жилья, уменьшать или устранять требования к парковкам, сокращать расходы на развитие и коммунальные услуги для компактного внутреннего развития, снизить налоги за использование дорог и парковок, применять мультимодальное планирование транспортной системы и корректировать политику налогообложения, которые непреднамеренно способствуют разрастанию и автомобилизации. Есть много примеров, как в развитых, так и в развивающихся странах, которые успешно реализуют политику «умного» роста.

Разрастание-стимулирование рыночных искажений

Многие вышеуказанные политические стратегии способствуют доминированию автомобильных поездок над компактным развитием и более экономичными видами транспорта.

В исследовании были определены конкретные рыночные политики, которые поддерживают «умный» рост, например, перечисленные ниже.

Стратегии, которые поддерживают «умный» рост

• Популяризация пешеходного, велосипедного и общественного транспорта в ответ на потребительские требования, такие как лучшие тротуары и улучшенные велосипедные и автобусные полосы на большинстве городских артерий.
• Низкие или более гибкие требования к парковке и ограничения плотности в городских районах.
• Более разнообразные и доступные варианты жилья, такие как вторичные апартаменты.
• Улучшенные государственные службы (например, школы, коммунальные услуги, полиция) в местах «умного» роста.
• Эффективное ценообразование на дорогах и парковках, где автомобилисты оплачивают непосредственно за использование парковок с более высокой комиссией в переполненные периоды.
• Налогообложение автотранспортных средств, зарегистрированных в других регионах, автострахования, выбросов негативных веществ в атмосферу.
• Налогообложение развития в зависимости от местоположения, тарификация коммунальных услуг, чтобы жители платили больше за разрозненные микрорайоны и экономили с «умным» развитием.
• Аукционы регистрации транспортных средств в крупных городах, где владение автотранспортным средством должно быть ограничено.
• Более полная оценка всех воздействий и вариантов воздействия в процессе планирования.
• Планирование на основе доступности, а не планирование на основе мобильности, поэтому доступность учитывается как мобильность при оценке воздействия транспорта.
• Планирование с минимальными затратами, которое распределяет ресурсы для альтернативных режимов и программ управления спросом на транспортные средства, когда они являются эффективными инвестициями, учитывая все последствия.

Эти интеллектуальные политики роста отражают принципы рынка и планирования, такие как суверенитет потребителей, эффективная оценка и нейтральное планирование.

Важной и уникальной особенностью этого исследования является его анализ оптимальной плотности транспортных средств в дополнение к плотности населения. Для автомобилей требуется гораздо больше дорожного и парковочного места, чем другим видам транспорта. В среднем каждый автомобиль требует 20-60 квадратных метров дорожного пространства плюс два-шесть парковочных мест вне улицы, составляющих в среднем около 30 квадратных метров каждый, общей площадью от 80 квадратных метров на автомобиль в городах «умного» роста до 240 квадратных метров в городах разрастания. Это означает, что под автомобиль обычно отводится больше земли, чем для городского жителя.

Увеличение автомобильного трафика и дополнительных дорожных и парковочных средств требует увеличения затрат на разработку, стимулирует разрастание, создаёт пробки, вытесняет зелёное пространство и увеличивает шум и загрязнение воздуха. В результате усилия по увеличению плотности городского населения, повышению эффективности транспортной системы, доступности и приемлемости в городах требуют политики, ограничивающей частную собственность и использование автомобилей в размере, достаточном для эффективного размещения городской дорожной сети.

Чтобы помочь определить оптимальные уровни плотности в конкретных ситуациях, исследование разделило города на три категории:

Безграничные города окружены богатой поставкой земель с более низкой стоимостью. Они могут значительно расшириться (при площади 30 жителей на гектар). Значительная часть нового жилья может состоять из односемейного жилья небольшого размера, а также объектов большего размера для жизни жителей, у которых есть специфические занятия, такие как крупномасштабное озеленение или разведение крупного домашнего скота. Такие города должны поддерживать сильные города, окруженные кварталами с более высокой плотностью, с разнообразными доступными вариантами жилья. В таких городах частное владение автомобилем может быть общим, но их использование должно быть снижено в условиях городского пика, применяя комплексную политику улиц (все улицы должны включать в себя надлежащие тротуары, пешеходные дорожки, велосипедные дорожки и автобусные остановки), приоритетные функции транзита на основных артериях, эффективное управление парковкой и реформы транспортного ценообразования, которые препятствуют автомобильным путешествиям в городских районах.

Полуограниченные города имеют ограниченную способность к расширению. Их политика в области развития должна включать комбинацию внутреннего развития и постепенного расширения основных участков. Значительная часть нового жилья может состоять из пристроенного жилья (таунхаусов) и многоквартирных домов среднего срока эксплуатации. Такие города должны поддерживать сильные города, окруженные кварталами с более высокой плотностью населения. В таких городах частная автомобильная собственность должна быть лимитизирована, с такими условиями, как:

• требование владельцев транспортных средств продемонстрировать, что у них есть парковочное место на улице для парковки своего автомобиля,
• повышение цен на парковку на улице,
• дизайн дороги, который способствует ходьбе, езде на велосипеде,
• общественный транспорт, а также ценообразование на дорогах, которое ограничивает перемещение транспортных средств в соответствии с их системой дорожного движения.

Ограниченные города не могут значительно расширяться, поэтому для населения и экономического роста требуется повышенная плотность. В таких городах большинство новых жилых домов будет многоэтажным, и мало кто из семей будет иметь частные автомобили. Такие города требуют сильной политики, которая обеспечивает максимальную живучесть в плотных районах, включая хорошо продуманные улицы, которые приспосабливают различные виды деятельности; адекватное общественное зелёное пространство (парки и бульвары); эко-здания повышающие приватность и открытое частное пространство; транспортная политика, способствующая использованию эффективных видов перемещения (ходьба, езда на велосипеде и общественный транспорт); ограничения на владение и использование автотранспортных средств, особенно автомобилей с двигателем внутреннего сгорания.

Этот анализ показывает, что очень высокая жилая плотность (более 100 жителей на гектар) оправдана только в сильно ограниченных городах, таких как Гонконг и Сингапур. Наиболее разумные выгоды для роста могут быть достигнуты сдвигами от низких (до 30 жителей на один гектар) до умеренных (50-80 жителей на один гектар, что характерно для богатых европейских городов). Вопреки общей критике, умный рост не требует, чтобы все жили в многоэтажных квартирах; этот анализ показывает, что, за исключением наиболее ограниченных городов, эффективное городское развитие позволяет большинству семей, имеющих маленьких детей или домашних животных, занимающихся садоводством, возможность выбора односемейного или пристроенного жилья. Тем не менее, такие города, как Сингапур и Сеул, демонстрируют, что при хорошем планировании районы с высокой плотностью могут быть очень пригодными для жизни, и во всех городах должно быть несколько районов с высокой плотностью вокруг своих центров и других крупных транзитных терминалов.

Поскольку автотранспортные средства интенсивно занимают пространство, плотность транспортных средств столь же важна, как и плотность населения. В результате ключевым фактором для создания эффективных и пригодных для жизни городов является ограничение городского владения автомобилем и управление дорогами и парковками для максимальной эффективности. Для этого требуется комплексная программа усовершенствований в режиме экономии пространства (например, ходьба, езда на велосипеде, поездка на лошадях и общественный транспорт), стимулы для путешественников использовать наиболее эффективный режим для каждой поездки и доступное, мультимодальное развитие, которое сводит к минимуму необходимость водить. Поскольку автобусная полоса может перевозить гораздо больше пассажиров, чем общая полоса движения, эффективный город обеспечивает автобусные полосы в большинстве городских коридоров.

Важной задачей, стоящей сегодня перед растущими городами, является предоставление доступного жилья, отвечающего потребностям жителей с низкими доходами. Более дешёвое жилье должно быть разнообразным, в том числе более крупными единицами для больших семей и многофункциональными лофтами для семей, которым требуется рабочее пространство для художественной и другой деятельности. Доступное жилье должно быть разбросано по всему городу, чтобы избежать концентрации нищеты. В некоторых городах политика в области доступного жилья может включать в себя легализацию незаконных строений или создание небольших участков обслуживаемых земель, доступных для продажи или аренды, на которых владельцы строят свои дома. В большинстве растущих городов основная часть доступного жилья должна состоять из среднего уровня этажности (2-6 этажей), деревянных домов или таунхаусов, обычно построенных частными застройщиками с государственной поддержкой. В сильно ограниченных городах доступное жилье может потребовать государственных субсидий квартир в высотных зданиях

Оптимальное распределение городов, плотность и политика развития. Различные типы городов должны иметь разные модели роста, плотности и структуры транспорта, исходя из их способности расширяться.

Проектируя городские улицы во всех перечисленных типах городов важно обеспечить, чтобы компактные городские кварталы были живыми и сплочёнными, (чтобы быть привлекательными и многофункциональными, включая тротуары, магазины, кафе, озеленение и навесы), строительство общественных парков и бульваров, а также предоставление высококачественных государственных услуг (полиция, школы и коммунальные услуги) и поощрение позитивного взаимодействия между жителями (местные фестивали, наружные рынки, центры отдыха и культурные центры и т. д.).

Реакция критиков на это исследование была зафиксирована в таких изданиях как The Economist, Washington Post, Streetsblog, где  утверждалось, что разрастание предоставляет преимущества в дополнение к расходам и что планировщики не должны диктовать тип жилья — резидент выбирает. Они верны по обоим пунктам, но их критика основана на ложных предположениях об анализе и выводах этого исследования. Фактически, это исследование действительно признаёт преимущества разрастания — оно подробно обсуждает их. Тем не менее, это в основном прямые выгоды для жителей разросшихся сообществ, таких как увеличение частного зелёного пространства (газоны и сады), а также более уединение и спокойствие. Нет оснований полагать, что существуют значительные внешние выгоды от разрастания (нерезиденты получают выгоду от увеличения разрастания), что компенсировало бы значительные внешние издержки, поскольку рациональные экономические агенты (люди и предприятия) экстраполируют затраты и усваивают выгоды. Если бы разрастание обеспечивало внешние выгоды, кто-то мог бы их захватить, например, путём переговоров о субсидиях. В этом исследовании особое внимание уделяется рыночным решениям, которые, как правило, увеличивают возможности жилья и проверяют готовность потребителей к оплате, такие как сокращение и более гибкие требования к парковке на улице, а также ценообразование на дорогах, парковку и услуги городского пользования.

Основной вывод исследования состоит в том, что практически все могут извлечь выгоду через эффективную политику и дизайн города, города способны делать ресурсоэкономичные здания и транспортные системы более привлекательными, что делает их лучшими в мире: энергичная и продуктивная жизнь городских сообществ, дружественная к окружающей среде.

Перевёл Глеб Романовский.