Феномен общественного участия как критерий «умных» устойчивых городов

Концепция «устойчивого города» была впервые сформулирована ООН в Программе устойчивого развития городов (Sustainable Cities Programme, SCP) в начале 1990-х годов, а термин «устойчивый город» получил официальный статус и стал общепринятым. В соответствии с Программой SCP устойчивым считается город, где выбрана стратегия на долгосрочное гармоничное социальное, экономическое и материально-техническое развитие; где рационально используются запасы ресурсов окружающей среды; устанавливаются приемлемые уровни негативного воздействия вредных факторов на окружающую среду. В качестве одних из основных механизмов формирования устойчивых городов Программа называет сильное местное самоуправление и активное участие всех заинтересованных сторон.¹

Приоритетными целями в движении к устойчивости городов рассматривались обеспечение дружественной по отношению к природной среде жизнедеятельности (нанесение ей минимального вреда) и создание базовых условий для нормальной жизни людей, в первую очередь посредством создания основной инфраструктуры для санитарии и гигиены (водоснабжение, управление отходами), что также является аспектом взаимодействия с природой. Сегодня в научно-популярной и учебной литературе, посвящённой устойчивым городам, также сохраняется превалирование значимости экологизации городской жизни по сравнению с социальной и экономической составляющей устойчивого развития.

Так, в Википедии даётся следующее определение:

«Устойчивый город, или экогород – это город, спроектированный с учётом влияния на окружающую среду, населённый людьми, стремящимися минимизировать потребление энергии, воды и продуктов питания, исключить неразумное выделение тепла, загрязнение воздуха углекислым газом CO2 и метаном, а также загрязнение воды».

Одной из причин подобного смещения внимания, возможно, является то, что в большинстве своём практическое внедрение концепции устойчивого города, а, следовательно, и аккумуляция данных для её дальнейшей трансформации, происходит в городах развитых стран, где проблемы социального благополучия и экономического роста решаются давно и планомерно и не стоят так остро. Действительно, в рейтинге устойчивых городов мира «Индекс устойчивых городов 2016», опубликованном консалтинговой компанией Arcadis², хорошо зарекомендовавшие себя европейские города доминируют в верхней части рейтинга 100 городов, участвовавших в оценке, занимая 16 из 20 позиций. К ним присоединяются передовые азиатские города Сингапур (на втором месте), Сеул (7-й) и Гонконг (16-й), а также столица Австралии Канберра (18 место).

За прошедшие десятилетия на основе концепции «устойчивого города» ООН возникли более специализированные и конкретизированные модели сбалансированного социально-экономического развития поселений человека, такие как «устойчивый город в стареющем обществе» ОЭСР, «умный город», «цифровой город», «информационный город», «учащийся город» и т.д. Новые подходы делают акцент на использовании современных технологий, переходе к экономике знаний, демократизации и децентрализации управления; во главу угла ряда концепций поставлен человек – его способность к креативу и творчеству³.

Одной из самых актуальных и широко обсуждаемых сегодня, в том числе на Московском урбанистическом форуме–2018, концепций устойчивого города является идея «умного» устойчивого города. Её технологической базой является предложенная в 1999 году британским исследователем и предпринимателем Кевином Эштоном парадигма «Интернета вещей», которая включает в себя связанную проводной и беспроводной связью среду сетей, устройств и данных, ранее не связанных между собой, которые могут взаимодействовать друг с другом и координировать свои действия с другими вещами или устройствами для предоставления услуг с целью улучшения общего качества жизни. «Умный город» основан на использовании Интернета вещей и умных домов (которые оснащены умными вещами и интеллектуальной системой управления домом), а также анализе и переработке больших массивов данных (Big Data) и помогает городскому хозяйству эффективней использовать имеющиеся у города ресурсы и повышать качество жизни горожан⁴. Помимо прочего, «умный» город предоставляет техническую и технологическую возможность всем заинтересованным сторонам, в том числе гражданам, жителям города, получать необходимую информацию и принимать на её основе участие в формировании и принятии решений по вопросам городской жизни и местного самоуправления.

В 2013 году Рената Паола Дамери из Университета Генуи определила «умный» город как определённую географическую территорию, в которой высокие технологии в таких областях, как информационно-коммуникационные технологии, логистика, производство электроэнергии и прочие, соединены вместе для создания таких благ, как благополучие, вовлечение и участие граждан в общественной жизни, качество окружающей среды и умное развитие⁵. Существенным для нас в этом определении является то, что в числе основных благ, создаваемых «умным» городом, называется вовлечение и участие граждан в общественной жизни. Более того, можно утверждать, что активное и значимое участие жителей в городском управлении, принятии и реализации решений по вопросам общежития повышает устойчивость города, так как обеспечивает обоснованность, целесообразность, адресность городских проектов, их адекватность реальным запросам горожан как конечных пользователей в том числе общественных благ, снижает тем самым социальное напряжение и конфликты⁶, порождает у жителей чувства ответственности и заботы по отношению к своему городу как материальному, социальному и культурному феномену.

Большой вклад в развитие и формализацию концепции «умного» города внёс Международный союз электросвязи (МСЭ) – специализированное учреждение ООН, отвечающее за информационно-коммуникационные технологии и разработку международных стандартов в этой сфере. В 2013 году МСЭ учредил Оперативную группу по «умным» устойчивым городам (ОГ-УУГ) для оценки требований к стандартизации городов, стремящихся повысить свою социальную, экономическую и экологическую устойчивость посредством интеграции информационно-коммуникационных технологий в свою инфраструктуру и деятельность. ОГ-УУГ разработала концепцию нового термина на основе анализа около ста различных определений. Следующее определение было согласовано на пятом собрании Оперативной группы в июне 2014 г. в Генуе:

«Умный» устойчивый город – это инновационный город, использующий информационно-коммуникационные технологии и другие средства для повышения уровня жизни, эффективности деятельности и услуг в городах, а также конкурентоспособности, при обеспечении удовлетворения потребностей настоящего и будущих поколений в экономических, социальных и природоохранных аспектах»⁷.

Мы видим, что в данном определении есть отсылка к базовому определению устойчивого развития, предложенному Комиссией Брунтланн («удовлетворение потребностей нынешних поколений осуществляется без ущерба для возможностей будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»), указан основной инструмент, обеспечивающий устойчивость города – информационно-коммуникационные технологии, обозначены цели, которые можно представить и как критерии устойчивости – рост уровня жизни горожан, повышение эффективности деятельности в пространстве города и предоставления услуг, в первую очередь общественных, обеспечение конкурентоспособности города как единой системы, и, что особенно важно, подчеркивается необходимость деятельности во всех трёх сферах – экономической, социальной и природной – во взаимосвязи и взаимном дополнении целей, механизмов и инструментов развития.

Оперативная группа по «умным» устойчивым городам успешно завершила выполнение своего мандата в мае 2015 года, подготовив 21 техническую спецификацию и отчёт, которые можно расценивать как руководства по практическому внедрению теоретических идей устойчивого развития. В частности, в 2015 году были утверждены Показатели «умных» устойчивых городов, разработанные «в качестве инструмента оценки того, насколько «умным» и устойчивым является город, а также в качестве отправной точки для принятия конкретных решений и мер и повышения уровня устойчивости города»⁸.

Данный Перечень показателей «умных» устойчивых городов содержит в общей сложности 71 показатель, структурированных по трём основным компонентам устойчивости, называемым в документе областями: экономике, окружающей среде, обществу и культуре. Внутри каждой области показатели сгруппированы по темам, которые описывают направление потенциального развития. Всего выявлено 18 основных тем, и каждый показатель закреплён за одной конкретной темой. В области «Общество и культура» сформировано 6 тем, одна из которых – «Социальная вовлечённость». Один из четырёх основных показателей социальной вовлеченности сформулирован как общественное участие.

Осознавая, что не каждый город обладает требуемым уровнем знаний, руководящих компетенций и материальной инфраструктуры для перехода к состоянию «умный» устойчивый город, ОГ-УУГ разработала также набор международных показателей результативности деятельности (ПРД) для городов, стремящихся стать «умными» и устойчивыми, чтобы города могли понять и оценить тот этап своего движения, на котором они находятся в данный момент, с тем чтобы иметь возможность предпринять необходимые шаги для достижения дальнейшего прогресса. ПРД, предложенные ОГ-УУГ, соответствуют основе, заложенной ООН-Хабитат в Индексе процветания городов и подразделяются на шесть аспектов, где «равенство и социальная вовлечённость» является равным по уровню значимости таким аспектам, как «экологическая устойчивость», «качество жизни», «физическая инфраструктура».

Что же такое общественное участие и социальная вовлеченность?

Википедия даёт такое определение:

«Общественное участие (англ. public participation) – это непрерывный процесс взаимодействия между учреждением (организацией), ответственным за принятие решения, и гражданами, чьи интересы могут быть затронуты прямыми или косвенными последствиями планируемого решения, а также государственными органами различного уровня, регулирующими данный вид деятельности. Концепция общественного участия появилась в процессе развития демократии как системы государственного управления».

Иными словами, участие – это инструментальная активность, посредством которой граждане пытаются влиять на правительство таким образом, чтобы оно предпринимало желаемые для них действия⁹. Подобные интерпретации участия встречаются и в работах российских исследователей, посвящённых изучению практики решения проблем в различных сферах – образовании, градостроительстве, экологии, при этом взаимодействие с органами власти представляется одним из основных, а часто и единственным инструментом решения данных проблем¹⁰.

В американской исследовательской литературе, отмечает И.А. Скалабан, участие рассматривается существенно шире, ведь в западной социальной практике, насчитывающей не одно десятилетие институционализации различных видов участия, социологами, политологами различных школ и направлений накоплен значительный опыт анализа данного социального явления. Согласно этому подходу, участие может быть реализовано отдельным индивидом или носить групповой характер, реализуясь через коллективную деятельность по достижению совместного социально значимого результата. И государство, государственные учреждения могут выступать лишь одним из субъектов данного взаимодействия, наряду с отдельными индивидами, группами, общественными объединениями, негосударственными организациями и сообществами. В развитых обществах оно чаще всего проявляется в участии в ассоциативной жизни и способствует формированию связей, социального капитала и общепринятых норм между людьми¹¹, формируя доверие и чувство идентичности. Анализируя характер общественного и гражданского участия в 22 странах, Н. Кеннет и Дж. Хейко отметили, что, наряду с человеческим счастьем, демократией, экономическим благосостоянием, участие является ключевым условием и компонентом жизненного мира современного человека¹².

В своем исследовании И.А. Скалабан отмечает, что на настоящий момент термины гражданское, социальное и общественное участие в публицистике, литературе научно-методического характера выступают скорее синонимами, чем взаимодополняющими понятиями. Тем не менее, существуют определённые различия в степени организованности и институциональной оформленности участия, характере вовлечения формализованных субъектов, формах участия, целях и сферах приложения усилий.

Так, под гражданским участием (civic, citizen participation) понимается участие лиц в различных структурах и демократических институтах, деятельность которых направлена на совместную разработку решений сложных вопросов и достижение консенсуса по этим вопросам как внутри сообщества, так и в процессе диалога с властью. Гражданское участие часто рассматривают как вертикальное участие (участие в партнерстве и управлении), как форму коллективного управления¹³. В отличие от гражданского, социальное участие (social participation) представляет собой «горизонтальную» коллективную активность людей, осуществляемую ими в рамках повседневной жизни и направленную на удовлетворение общественного интереса. Социальное участие может реализовываться в рамках формальных практик – участие в деятельности общественных, религиозных объединений, клубов, профсоюзов, органов общественной самодеятельности; или неформальных практик, представляющих собой коллективную добровольческую деятельность людей, направленную на совместное решение проблем, поддержание традиций, помощь соседям, взаимную поддержку, поддержку местных учреждений и организаций. Важно, что люди в этом случае выбирают участие в общественной жизни по причинам, не связанным с деятельностью государства, учреждений и процессами управления.

Промежуточное положение между двумя данными видами участия занимает общественное участие (public participation), под которым понимаем коллективную деятельность по достижению совместного социально значимого результата путём объединения индивидов в сообщества различной степени формализации, а также двунаправленный процесс взаимодействия между гражданами и органом власти (учреждением, ведомством). От гражданского общественное участие отличается отсутствием среди его форм электоральной активности, уклонением от деятельности политических партий и движений, а также от форм протестного участия.

Рассмотрим теперь, что вкладывается в понятие «участие» теоретиками и практиками «умных» устойчивых городов. Институтом развития Сеула разработаны пять наиболее важных критериев устойчиво развивающегося города: будущее, природная среда, участие, справедливость, уверенность. Критерий участия состоит в обеспечении участия членов общества в принятии решений по самоуправлению, в свободном и открытом обмене информацией, в эффективных связях между общественностью и местным правительством¹⁴. В своём выступлении на сессии Конференции «Smart City: внешний периметр» (24 апреля 2018 года) глава Минстроя России М.А. Мень рассказал о проекте Министерства «Умный город» и сообщил, что в качестве предварительных целей рассматривается достижение к 2024 году ряда показателей, в том числе – запуск цифровых каналов взаимодействия с органами местного самоуправления и инструментов вовлечения граждан в принятие ключевых решений по вопросам городского развития во всех муниципалитетах страны с населением более 1000 человек.

«Проект «Умный город» – отметил Михаил Мень, – становится объединяющим для проектов в ЖКХ, формировании комфортной городской среды, повышении эффективности организации системы управления городскими ресурсами и их планирования, создании инструментов вовлечения горожан в процессы управления городским хозяйством»¹⁵.

Таким образом, в большинстве случаев речь идёт о собственно общественном участии, но с превалированием отношений и взаимодействий граждан и сообществ с местными органами власти, учреждениями и организациями в процессе формирования и реализации решений по вопросам местного самоуправления и городского хозяйства. В этом смысле можно было бы назвать это гражданским участием без электоральной активности.

Несомненно, подобный тип общественного участия в «умном» устойчивом городе обеспечивает учёт интересов всех слоёв общества в процессе принятия управляющей системой решений путём обеспечения, в первую очередь посредством информационно-коммуникационных технологий, включённости граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, а также контроль над их исполнением. Общественное участие особенно важно при решении локальных проблем и конфликтов, к рассмотрению которых местные политики и чиновники часто подходят, не имея детальной информации об интересах всех участвующих сторон и не чувствуя конфликт «изнутри».

Тем не менее, мы считаем, что роль общественного участия в «умном» устойчивом городе шире, и не ограничивается лишь взаимодействием с властями, с управляющей системой территории. Важную роль в обеспечении устойчивости урбанизированных поселений человека играет добровольческая деятельность, трактуемая ООН как «вклад, который частные лица вносят в виде деятельности, осуществляемой не на коммерческой основе, не за плату или ради перспективы карьерного роста, а в интересах благополучия своих соседей или общества в целом»¹⁶. Участие граждан в общественной жизни в форме добровольчества создаёт положительный эффект по всем трём основным компонентам устойчивости. Социальное участие как активность граждан и создаваемых ими сообществ с целью вовлечения различных категорий социально депривированных граждан (пожилых, психически больных, людей с ограниченными физическими способностями) в общественные отношения; помощь тем, чьи обстоятельства сделали их более уязвимыми, склонными к маргинальности, исключению и нищете; взаимопомощь – подобная деятельность формирует неформальный социальный капитал города, позволяет разрешать социальные конфликты и повышает качество жизни. В деле обеспечения устойчивости окружающей природной среды большое значение имеет добровольческое участие жителей в формировании и поддержании сохранности экологического каркаса города. Социальное участие также способствует развитию креативной экономики городов и «долевой» (совместной) экономики, а также является основой гражданского сектора экономики – форме социальной (общественной) экономики, в которой общество, используя общественную собственность, обеспечивает удовлетворение потребностей своих членов в той мере, в какой это соответствует его возможностям.

Информационно-коммуникационные технологии, составляющие технологический базис «умного» устойчивого города, должны выполнять следующие ключевые задачи в сфере социального вовлечения и обеспечения общественного участия:

• предоставлять доступ горожанам к информации о происходящих процессах, событиях, явлениях во всех сферах городской жизни (социальной, экологической, экономической);
• предоставить жителям инструменты (цифровую платформу, социальные сети), позволяющие организовать и в необходимой степени формализовать сообщества в цифровом пространстве, а также обеспечить эффективные формы и способы коммуникации граждан и сообществ;
• обеспечить (технологически, процессуально и технически) прозрачное и симметричное взаимодействие между горожанами, сообществами (как схожими, так и различающимися своими целями) и органами местного самоуправления, государственной власти, организациями и учреждениями различных ведомств – для интерактивного координирования целей, задач, решений, деятельности, выявления и оперативного решения возникающих конфликтов интересов.

Выражаем надежду, что необходимость поддержания социальной вовлечённости и обеспечения полноценного участия горожан в общественной жизни будет учтена, в том числе, при реализации муниципальной программы «Умный город «Сочи».

Источник: Матова Н. И. Феномен общественного участия как критерий «умных» устойчивых городов // Социальные, экономические, технологические и экологические аспекты устойчивого развития регионов России : Сборник научных статей всероссийской научной конференции, посвящённой 30-летию СНИЦ РАН и СГУ, Сочи, 23–26 октября 2018 года / Сочинский научно-исследовательский центр РАН. – Сочи: ИП Кривлякин С.П., типография «Оптима», 2018. – С. 254-261. – EDN YRTJDV.

Список использованной литературы