13 февраля 2019 года Правительство утвердило Стратегию пространственного развития России на 5 лет. Столь малая глубина планирования говорит о непонимании заказчиком назначения стратегии, принципах стратегирования и дальновидности вообще. Однако в принятой стратегии признаётся, что реальный экономический рост происходит именно в городах.
Сегодня в Сочи всё чаще говорят о необходимости разработки Стратегии социально-экономического развития города. Идёт подготовка Технического задания, при которой одним из первых был поднят как раз вопрос о глубине стратегирования с выделением нескольких этапов: до 2024, до 2030 и до 2040 г.
Попытаемся разобраться в уровнях стратегического планирования на основе материала Григория Мельничук «Стратегическое планирование: как не развиваются наши города».
Как определить, насколько соответствует современным вызовам город, насколько он современен? По наличию светодиодных фонарей, городской стратегии или, может, объёму городского ВВП? Должен ли муниципалитет заботиться об уровне образования и продолжительности жизни горожан или только о расходах на содержание инфраструктуры? Как учесть интересы местного бизнеса и жителей и в то же время следовать мировым тенденциям и рекомендациям? Решений тысячи, но их можно разделить на условные пять уровней.
Первый уровень. Технологические инновации: заменить лампочки
Прогресс не стоит на месте, и технологии дают новые возможности. «Лампочки Ильича» меняются на светодиодные, с более ярким светом и меньшим энергопотреблением, деревянные окна – на металлопластиковые, на смену автомобилям на нефтяном топливе приходят электромобили… Но все это – механическая замена элементов инфраструктуры.
Да, появляются новые свойства (энергосбережение, экологичность, доступность), однако на деле это не слишком влияет на реальное качество жизни. Если система не оптимальна сама по себе, это создаёт лишь видимость модернизации. Что толку от новенького троллейбуса, если график движения не прогнозируемый и их физически мало? Или фонари стоят на улице так, что на тротуарах темно? При этом это самые дорогие решения, так как по сути являются закупками, но имеют самый низкий стратегический эффект.
Эти решения являются универсальными, поэтому должен быть национальный банк данных об опыте внедрения технических решений. Информация должна быть открытой, доступной любому, но вместе с тем не формировать монополии производителей или подрядчиков. Это функция профильных министерств, ассоциаций городов, отраслевых организаций – по сути, обмен опытом, что при современных технологиях коммуникаций может быть чрезвычайно быстрым.
Второй уровень. Совершенствование инфраструктуры: «Смарт-Сити» и оргрешения
Это организационные решения, но уже с использованием информационных технологий, интеллектуального планирования, анализа больших данных. Это и есть то, что называется «Смарт-Сити» в узком смысле этого слова. На самом деле этот уровень существовал и раньше, как организационные меры, но сейчас их трудно представить без опоры на данные. В то же время здесь начинают формироваться принципиально новые городские учреждения – по сбору и обработке данных, которые должны стать основой для управленческих решений.
Этот уровень является менее затратным, чем первый, но может иметь лучшие последствия. Здесь находятся организационные решения: каким должен быть график движения троллейбусов (и как его донести до пассажира), когда зажигаются лампы уличного освещения и где в первую очередь надо установить те же евроокна, чтобы действительно иметь экономию энергоносителей. Этот уровень – о приоритетах, и здесь есть наилучшее соотношение затрат и результата в краткосрочной перспективе. И это можно достичь часто даже без первого «механического» уровня.
Третий уровень. Устойчивое развитие инфраструктур: работа с задачами
Это привлечение нетрадиционных инфраструктур и решений к выполнению одного и того же задания. Очень простой пример – транспортное сообщение условного спального района с деловым центром. На первом уровне – замена старых троллейбусов на новые, сколько было – столько и стало. На втором – усовершенствованные графики движения, выделенные полосы, преимущество троллейбусам на перекрёстках с помощью светофоров. А на третьем – приобщение других способов передвижения: велодорожки, попутные авто, комфортабельные маршрутки (как альтернатива автомобилям), то есть совсем другая инфраструктура, но для тех же задач.
Здесь мы говорим о современных общемировых подходах реализации потребностей, которые у всех на слуху. Устойчивая мобильность, вторичная переработка ресурсов, энергосбережение и энергоменеджмент, защита окружающей среды, инклюзивность и универсальный дизайн… Этих подходов немало, они являются универсальными, но все ещё больше ориентированными на преобразование инфраструктуры. Это последний уровень модернизации инфраструктур, их устойчивое развитие, однако, происходит переосмысление приоритетов и подходов их развития.
Изменения в городских институциях на этом уровне более глобальны. Если на первом уровне они не особо нужны, на втором появляются новые институции по сбору и анализу данных как вспомогательные, то здесь уже необходима структурная реформа мэрии. Невозможно совмещать функции содержания, контроля, развития, планирования, строительства в одном отраслевом учреждении, ведь инфраструктуры по своей сути ориентированы на расширение, а значит, и увеличение затрат. Нужны отраслевые аналитико-контрольные органы, профильные департаменты, которые будут определять политики в соответствии с принципами устойчивого развития.
Четвёртый уровень. Интегрированное планирование: развитие территории
Если все предыдущие уровни универсальны, то здесь начинаются уже индивидуальные решения для каждого города, появляется как ключевой инструмент собственно стратегия города как единого целого. Интегрированное планирование – исходить не из инфраструктур, а из целей, задач, приоритетов развития территории. Формируют их заинтересованные стороны – по идее, местные жители (вот она, партисипация!) и местный бизнес, с мэрией в роли координатора и привлечёнными экспертами-консультантами.
Здесь важно отбросить инфраструктуры как таковые на этапе планирования: зачем строить новую линию метро из спального района в центр, если там можно создать рабочие места, просто существенно снизив потребность в поездках на работу? Для реализации той же функции – «трудоустройство» – уже оказывается не нужна инфраструктура «транспорт» в прежних масштабах. И экономия на издержках денег и времени – налицо.
Переход от планирования развития инфраструктур к работе со стратегическими целями потребует новой системы институтов – уже не только технологических центров, а аналитических и коммуникативных организаций, таких как инвестиционное агентство, офис развития города, департамент интегрированного планирования. Инфраструктуры отходят на второй план, могут сокращаться или исчезать, отдаваться на аутсорс. Очень большая здесь роль пространственного планирования города, а потому нужна административно-территориальная реформа и создание агломерации.
Вместе с тем это последний уровень, где люди для города – а не город для людей. Интегрированное планирование доводит инфраструктуру до идеала: если до этого город воспринимался как некий «большой ЖЭК» в понимании постсоветских хозяйственников, то так получается «город-ЦПАУ» или «город-ТРЦ», вся возможная инфраструктура для проживания и бизнеса. Интегрированное планирование – это «Смарт-Сити» в широком смысле слова, можно даже употреблять понятие вместо «умный город» – «мудрый город».
Пятый уровень. Здоровые города: реализация потребностей человека
Как мировой индекс счастья среди стран не идентичен их рейтингу по уровню ВВП, так и идеальная на первый взгляд инфраструктура города не гарантирует реализации всем знакомого пожелания – «живите долго и счастливо». Но город не просто инфраструктура для проживания, работы, торговых и развлекательных услуг. Это в первую очередь люди, человеческие отношения и базовые потребности для жизни.
Город как человеческое сообщество может многое – и быть не пассивной, а активной средой социальной интеграции. Здоровье и долголетие, забота и любовь, самовыражение и признание, достижения и увлечения – эти и многие другие человеческие, а не инфраструктурные понятия становятся приоритетами города. И что самое интересное, это вполне измеримо, а значит, может служить индикаторами эффективности.
Количество браков и разводов, рождений и самоубийств, брошенных и усыновленных детей, новых открытых бизнесов и семейных предприятий, трудоустроенных людей с инвалидностью, работающих по полученной специальности выпускников, продолжительность жизни, параметры неформального образования, благотворительности, заботы о престарелых – так оценивать эффективность города куда гуманней, чем в ВВП, пассажиропотоках и объёме привлечённых инвестиций. Это устойчивое развитие – но в широком смысле слова.
Не «Город-ЖЭК» или «Город-ЦПАУ/ТРЦ», а «Город-инкубатор», который с помощью физической и «мягкой» инфраструктуры активно формирует образ жизни человека, развивает собственный человеческий капитал – и не только как рабочую силу, делающую город привлекательным для инвесторов. Уникальный образ жизни и становится главной идентичностью города, не просто «умного» или «мудрого» города, но здорового и счастливого. Самодостаточной общины, реализующей свои потребности с минимальной внешней помощью.